主题：[转帖]城市化还是城镇化

作者：王剑  韩天琪 来源：科学时报 添加日期：13年03月25日       

核心阅读：在相当长一段时间里，“城市化”和“城镇化”这两个概念一直处于一种“通用”的状态，无论专家学者还是媒体公众对其内涵的理解都比较含混。城镇化或城市化，只是同一语意下的不同表述吗？城市显然不等于城镇，城市化也不等于城镇化，城市化水平也不能与城镇化水平混为一谈。也就是说，“镇”与“市”，并非仅仅是一字之差，而是意味着不同发展路径的选择，其背后折射出中国在现代化道路上的不断思索与考量。
       主持人：王剑、韩天琪
       特约嘉宾：
       杨燕绥，清华大学公共管理学院教授、就业与社会保障研究中心主任
       张正河，中国农业大学教授，国家级重大课题“国家同步推进工业化、城镇化和农业现代化战略研究”首席专家
       张晓山，中国社会科学院农村发展研究所原所长、研究员
       程鹏，北京林业大学经济管理学院副教授，物业管理系主任
       城镇化是发展的巨大引擎
       《中国科学报》：现在大家都在谈城镇化，城镇化到底是一个什么样的概念？
       杨燕绥：城镇化是以居民享受交通、教育、银行、通讯、医疗、日常生活服务等八大类公共服务的半径为标准。半径内居民日常生活越方便，城市就越发达。
       张正河：城镇化是一个过程，是农村人口向城市集中的过程，是城市从数量、规模、形态、性质发生急剧变化的过程，是城市经济和生活占统治地位的历史过程，是农村生产生活方式逐步接近城市的过程。
       张晓山：城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由乡到城的重要转变。城镇化要科学规划城市群规模和布局，促进大中小城市和小城镇的合理分工、功能互补、集约发展。总的来说，城镇化是我国经济增长和下一步发展的巨大引擎。
       程鹏：城镇化进程表面上是如何实现农民为市民的过程，实际上整个转变过程涉及到人口就业结构、经济产业结构和城乡空间结构的转变，其核心解决的是农村中低收入群体在城镇化进程中自身可持续生存、生活和发展的问题。这个核心问题如果不解决或者没有实现，中国的城镇化就只不过是低水平的开发商的城镇化，而不是农民的城镇化。因此，如何切实使农村中低收入群体自身能力的成长和城镇化进程相匹配是实现城镇化的政策抓手和着力点。
       大中小城市和小城镇建设并举
       《中国科学报》：城镇化与城市化的区别是什么？
       杨燕绥：城市化是城镇化的初级阶段。我国实行城镇化战略的第一阶段出现了城市化。城市化是围绕着百余年前、以聚集人群为标准的一种理念和认识，因此产生了人口大量涌入资源集中的大城市的局面。在这个过程中，中小城市、小城镇和农村被忽略。这种把各种资源集合起来建设大城市的做法是城镇化发展的一种偏差和误区。这种做法导致的结果是资源愈发向大城市集中，大城市呈现“摊大饼”式的发展模式，并由此带来了很多不可解决的问题。这对大城市本身的发展也是不利的。从“城市化”到“城镇化”的发展说明国家已经开始关注中小城市、小城镇和农村的发展，这是一条均衡发展的道路。
       张正河：在有关城镇化的研究中，有的文献称作“城市化”，有的称作“城镇化”，对于这两种称谓曾经也出现过一些争论，我国政策表述上采用了与我国具体国情相适应的、体现我国特色的“城镇化”称谓。城镇化更能反映出我国的具体国情。城镇化是一个历史范畴，同时，它也是一个发展中的概念。
       张晓山：城镇化相比于城市化更侧重于强调小城镇的发展。我国人多地少，人口密度比较大，除了大中小城市之外，小城镇也是人口聚集的重要单位。这样的国情决定了我们无法将人口全部集中在大城市，而应该使大中小城市和小城镇建设并举，把小城镇发展作为重要的发展战略。从这个角度来讲，我们应该更重视城镇化。城镇化将是我国社会发展的必然趋势，这与我国的国情和战略侧重点都有关系。
       程鹏：城镇化和城市化二者之间的内涵完全不同。城市化进程没有考虑到如何让低收入者享受到社会发展的福利，城市化只是资本集聚的过程，整个过程是排斥的，而非包容的。城镇化进程就是针对低收入群体的特征而设定的发展模式，寻求中低收入者在城镇化建设中的价值需求，作为经济发展的重要动力。
       让农民成为城镇化真正受益者
       《中国科学报》：对农民来讲城镇化意味着什么？
       杨燕绥：十八大之后党和国家倡导的“城镇化”与之前的“城市化”截然不同，而且与十八大之前的“城镇化”也有所不同。这种不同之处在于新“城镇化”的内涵是“公共服务下乡，公共服务上山”，而不再是以大城市为中心，不仅要关注中小城市，更要关注农村。
       当城镇化更加关注农村的时候，对农民的意义就显而易见了。新的城镇化定义使得农民从三个方面发生改变。我们要把农村建设成为现代农村，使农业生产现代化、机械化、工业化，使农村社区现代化，使农民就地享有市民化的待遇。
       张正河：对农民来说城镇化是一个好梦，大多数农民会因为城镇化而提高收入和生活质量，但也可能会出现一些农民失地、进城、失业的局面，没有生产资料，没有生活来源，没有生存保障。所以，伴随城镇化过程需要建立更加完善的社会保障体系。
       张晓山：城镇化意味着一部分农业人口要从农业和农村转移出去，要到城镇去从事非农产业的工作。农民工从农业转到非农产业，从农村转移到城市，这两个过程有时并不是完全同步。这对农民工群体本身和整个社会来说都是一场史无前例的巨大变革。在这场冲击和变革当中，怎样使农民成为整个城镇化进程的主体，而不是“被城镇化”，使农民在城镇化过程中真正受益，是中国面临的一项艰巨的挑战。
       程鹏：虽然城镇化提高了农民享受公共资源的机会，但是城镇化给农民带来的现实困境不容忽视。在农村人口大量向城镇聚集，城镇的规模迅速扩大的过程中，农民固有的传统生产模式和生活方式会遭遇城镇先进的生产模式和生活方式的巨大冲击。先进替代传统的必然性，预示着农民原有的生产运作方式不能可持续地发展。而农民又缺乏相应的能力快速适应接受新的运作模式，如从耕作技能转为制造和管理的能力等。他们很有可能并未享受到城镇化带给他们的成果，反倒处于一个生活更困难的境地。
       疏导资源是解决“大城市病”良方
       《中国科学报》：有专家认为，与城市化相比，城镇化能够避免大量人口涌入大城市而带来的大城市病，也能够避免留守儿童等社会问题，对此您怎么看？
       杨燕绥：如果我们用我前述的内涵和战略来进行新的城镇化建设，就不会再出现大量人口涌入大城市的局面。科学的城镇化规划应该使得资源和人流适度地分散。这是解决大城市病最根本的疏导方式。只要我们的核心概念是科学的，像过去那种人口大量涌入大城市，农村遍布留守儿童和空巢老人的现象就不会再发生。
       张正河：中国已具备了人口城镇化的条件：在生产要素报酬率均等的要求下，只要两地间的经济收入差距能弥补由于迁移所造成的经济和社会心理成本，人口就会流动。城镇化不是一定要让农民进小城镇，就目前看，很多小城镇根本没有产业，支撑不了一定的人口。如果能就近就业，对于解决留守老人和儿童问题有一定帮助。但能不能、愿不愿在小城镇就业确实是一个疑问。
       张晓山：这个说法本身是需要一定条件的。首先需要把科学的规划和充分发挥市场在资源配置过程中的基础性作用结合起来。控制大城市人口和就地城镇化不能单纯依靠计划实现。国家可以规划关系国计民生和国家经济命脉的产业布局，其他的产业应该由市场来决定。
       程鹏：大量人口涌入大城市实际上是多年资源极端化配置，以及长期城乡收入差距背后“人往高处走”的必然结果。城镇化对于改变目前普通大众到大城市获得更好的工作和发展空间的预期，获得更好的教育、医疗等公共资源的预期，可能有一定的帮助，但是到底效果如何，则完全取决于城镇化能否撬动资源向大城市集聚的配置方式。过去，中国经济增长依靠的是大城市拉动经济发展模式，也让中国各级政府尝到大城市资源极化的甜头。
       因此，如何让城镇化承担起经济发展的重担，真正给各级政府带来甜头，才可能实现市场机制驱动资源向城镇流动，也只有这样才能彻底改变大量人口涌入大城市的局面。可以想象，这个过程将会是漫长的。
       重视解决农民面临的双重处境
       《中国科学报》：在城镇化过程中，农民有没有个人自主选择的权利？
       杨燕绥：前期的城镇化使农民“被城镇化”，首先在被征地的时候农民没有自主权，在土地被征用的情况下，农民到城市打工并不是完全出于自愿，而是一种被驱逐的状态。另一方面，城市又没有很好地接纳这些外来务工人员，并未提供相应的职业培训、劳动保障、社会保障、户口和待遇。迫不得已的背井离乡和城市的歧视是对农民的双重压迫。
       按照十八大后城镇化的新内涵，如果八大类公共服务下乡，城市务工人员中有一部分还是愿意回到农村的。另一部分已经在城市扎根的人就应该为他们提供城市户口。今后的城镇化，我们依然有两个选择。前期可能还有更多的农民不得已要走出农村，但随着城镇化的健康发展，越来越多的农民不一定必须离开家乡，城市的新增劳动人口也不一定会选择继续留在大城市，他们会选择合理的流动。
       张正河：据我的团队在全国很多地方的调查显示，大多数农民还是向往城镇生活的，特别是年轻人，愿意在城镇工作和生活，但不愿意将农民的身份转变成小城镇的户口。因为小城镇的户口上已没有太多的附带福利了，而农民身份还有一定的价值，特别是在大城市郊区或经济发达地区，也就是说，在全国各地，主动办理农转非的已成为历史。中国的城镇化水平是东部地区的城镇化滞后与西部地区超前并存，从程度上衡量，西部地区超前量不大，东部地区滞后量大，这两种现象对社会进程均不利。相对小的城市、小城镇乃至中心村庄将是今后20年城镇化的主导。在今后发展的先后秩序上，应集中力量，重点扶持一些处于临界条件下的城市，增加发展的动力，将其送入自我发展的轨道，然后再集中力量发展另外的城市。齐头并进，均衡发展，是应达到的长期目标，而不应是手段。无论从哪个角度分析，地级市和县城都是中国城镇化的着重点。
       程鹏：不同农民群体的特征是存在差异的，既有城市农民工群体，也有要进城的农民群体，这就需要针对群体特征的差异分别制定相应的政策，城镇化的政策抓手应该具有多主体性。例如，城市低收入群体渴望获得能支持其独立生活的岗位，城市农民工群体渴望与当地市民同样享受到廉价住房的保障和保证其子女异地就读的便利，即将进城的农民群体渴望其享受到与当地市民一样的医疗福利等。不同群体的需求是差异化的、复杂性的和多层面的，这就需要政府把握中低收入群体的特有需求，制定的政策不是“一刀切”，而是“因需而变”。至于个人自主选择的权利，显然不是政府主导的，在城镇化的进程中，政府发挥的作用是帮助中低收入群体主动参与到城镇化的建设中，而不是将中低收入群体视为只能被动接受援助的群体，实际上寻求中低收入者在城镇化建设中的价值需求，是促进其主动参与的重要环节。但是个人自主选择的过程也不能完全是个人的感性决定，而应该是市场机制下个人的理性决定。
       制定更完善的土地确权制度
       《中国科学报》：农民在城镇化的过程中是否会失去土地？
      
       杨燕绥：在新的城镇化过程中，我们有几个问题需要解决。对农村的关注要将农村变为“亦村亦城”的现代农业社区，一方面建立健全农村的八大类公共服务体系，另一方面要保护农村经营农业的生产属性。在这个过程中，农民是否会失去土地是一个至关重要的问题。
首先，我国需要进一步为农民的土地确权。过去中国的农村土地产权是清晰的，规制是不清晰的。《宪法》规定农村土地归劳动集体所有，但人民公社结束以后，实际上已经不存在劳动集体了。应该确定土地归国家所有，向农民信托，按照信托的原理建立农民土地信托制。在信托原理下，农民有对土地的全权经营权、占有权、使用权、收益权和处分权。
       按照信托原理，农民在土地上的经营权是全权的。自我经营、联合经营和入股经营的选择权应该留给农民。在这个过程中，有可能发生土地被征用的情况。国家征地应该对贯穿农民生命周期的生存发展权给予全面的保障，包括就业促进和生活保障。公司征地必须尊重农民的意志，在征地过程中农民应该享受股权和作为员工的劳动报酬。在征地的情况下，必须从农民的生存权、发展权和保障权三个角度保护农民利益，建立健全失地农民的保障机制。
       在新一轮城镇化的过程中，更完善的土地确权制度，在征地下的农民权益保障制度，农民在土地上的经营自主权产生的联合经营和集约化经营，都应当在土地法中给予指导的原则和具体的规范。
       张正河：从理论上讲，城镇化理应节约土地，但在中国，出现双重建设用地现象。城市大发展，环数越来越多，占地越来越多，而农村老家的房子并没有处理掉，这些房屋大多数作为亲族用房或贮藏用房，或者封门落锁，几年后，房子已无任何可用之处，被称为“空壳村”或“糠心萝卜村”。
       土地非农化的问题主要集中在征地途径、价格、收益、原农民利益保护问题；地方政策及企业具备强烈的土地非农化动力。因宅基地及耕地出现的纠纷日益增多，在一些地方甚至演化成群体事件。
       程鹏：城镇化与农民失去土地没有必然关系。不能形成这样的思维习惯：似乎城镇化只有一种模式，即占用农民土地，建设住宅和厂房。实际上，各个地方具体情况不一样，必然存在多种模式。其中，居住的城镇化，工作的乡村化，可能就是城镇化的模式之一。
       城镇化的实现途径是市场化运作
       《中国科学报》：城镇化进程会出现哪些新的问题？应如何规避？
       杨燕绥：长期以来，我们已经习惯了“剪刀差”和城乡二元结构。政策上的惯性，行为的惰性和政绩观的短期性都有可能成为我们改变城镇化内涵的障碍，可能使得我们在制定规划、资源配置等方面无法一步到位。然而，公共服务下乡也不是一蹴而就的。还需要引导金融，以及我们的投资行为，企业家向农村去，这需要一个转折的过程。时机、能力和历史遗留下来的阻力使得中国无法走“广种薄收”和“工业反哺”的城镇化道路。所以，即使大家对新的城镇化内涵的科学性达成共识，这也是一条艰难的道路。
       张正河：目前中国居民点体系出现了怪现象，主要表现为：大城市及工矿区有钱（收入高）、有产（就业）、无居（房）、无户（口）、交通挤、污染重的问题；小城镇有城、有户（口）、有居（房）、无产（业）的尴尬；农村有村庄、有户（口）、有居（房）、无人（劳动力）、无产（业）的破落等。城镇化就是建设小城镇，这是已经出现且今后还会出现的问题。
       从空间上讲，在城市体系已基本健全的东部发达地区，小城镇将是新的生长点，西部地区的小城镇暂无生长空间。从时间上讲，近期应进行要素的极化，发展大中城市，随后再发展专业集镇。如果在城镇化过程中仅把农民工当做生产者而不愿接受其成为市民，结果导致城镇化滞后于工业化，人口城镇化落后于土地城镇化，两亿多农业转移人口进城工作居住，却无法真正融入城镇生活。这些问题如处理不好，就会阻滞城镇化进程，甚至会落入所谓的“中等收入陷阱”。城镇化涉及到“人、地、钱”等资源要素在农业和非农产业、城市和农村之间合理配置。
       我国城镇化是一个长期过程，未来20~30年，城镇化率可能在70%左右，仍会有几亿人口生活在农村。因此城镇化与新农村建设不可偏废，要协调推进，“双轮驱动”，促进城乡共同繁荣。城市在扩展、工矿在建设、交通在延伸，每年占用大量的可耕地，如果不加强对低级居民点（村级）土地的整理，土地的总量平衡是很难实现的。
       将新农村建设放在城镇化大背景下思考，在中国的城镇化过程中，通过完善的土地整理措施，实现耕地的基本平衡。在中国，肥沃的耕地不是哪个地区都有的，适合种的好地不多；农产品主产区有农业现代化的优势，也有社会责任；一旦变成工业用地和城镇用地，其可逆性很小，至少成本很高。需要充分关注，还农区一个优美的食物生产环境，保证大宗农产品生产的数量和质量安全。同时从政策上保证抓农业的地方政府在政治上不吃亏，种粮食的、经营粮食的农民和企业在经济上不吃亏，否则我国工业化、城镇化的基础就不稳。
       张晓山：城镇化本身是经济社会发展的必然产物。所以城镇化过程首先要尊重经济社会发展的客观规律。其次，城镇化过程是资源不断流动，合理配置的过程。在这个过程中，政府的定位要准确，要充分发挥市场在配置资源中的基础性作用。城镇化本身不是以“造城”和“圈地”为特征的，运动式的，拔苗助长的，而是一个水到渠成的，因势利导的，渐进的，动态的过程。在这个过程中逐渐完成产业的聚集，优质公共资源的合理转移，从而促进人口和第三产业的聚集。在城镇化过程中还应该保证农业的发展，促进传统农业向现代农业的转型。促进农村发展要符合农民的意愿，符合农村发展的规律。城镇化，农村的现代化和现代农业的发展相辅相成，良性互动，构成城乡发展一体化的格局。
       程鹏：城镇化过程中，可能会出现政府替代市场机制，单纯追求所谓的公平造成效率缺失。城镇化的实现手段只能通过市场化运作，政府不能越界，只能是引导作用。中国快速城镇化的历史进程可追溯到20世纪80年代的改革开放时期。改革开放掀起了农民大量进城的热潮，形成了第一代农民工。
       农民工主动进城并采用新的生产方式创造劳动价值的过程实质是一种市场化的行为。这种以追求高效为目标的市场运作主导下的城镇化模式事实上也证明是正确的。它给予我们很好的启示，我们渴望的城镇化是遵循市场规律的循序渐进的过程，而不是强政府模式下拔苗助长的结果。如果政府替代了市场，就会产生急速城镇化的诟病，例如城市人口虚高，建设布局在空间上出现无序化乃至失控，耕地、水等重要资源过度消耗，环境受到严重污染，城市基础设施建设出现了巨大的浪费，又会陷入了过去不可持续的困境。
                                                                                                                                                       录入：李霞 责编：钟欣

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文章转自《中国城市发展网》http://www.chinacity.org.cn/csfz/fzzl/103791.html